环保整改后仍超标，是否应被“按日连续处罚”｜MHP君悦评论

为守护绿水青山，中国政府相继出台了一系列环保法律法规。各地环保执法部门更是严于监管并加大执法力度，其中“按日连续处罚”堪称史上最严厉处罚。按环境保护部（已更名生态环境部）统计数据，2015年全国按日连续处罚数量每月维持在50-60件，而2016年月均按日连续处罚案件量达到80件。该制度设计的本意是严惩屡教不改的环保违法者，切实推进环境保护。

然而，环保部门作出行政处罚时应当遵循合法合理、公平公正、罚责相当的基本原则。如何保证执法部门合法、合规作出“按日连续处罚”，尊重并维护环保违法者的合理权益，却是一门深奥的学问。在具体个案中，面对“按日连续处罚”的高额罚金，不少企业很委屈，过高的罚金甚至关系企业的存亡。通过办案，我十分理解企业的苦楚，故借此分享办案心得，给现在和将来可能面临处罚的企业带去一线希望。

一、 “按日连续处罚”，法律如何规定？

“按日连续处罚”第一次出现是在全国人大常务委员会颁布的《中华人民共和国环境保护法》（“《环境保护法》”）。根据《环境保护法》第五十九条规定，按日连续处罚必须同时满足以下两个条件：

（1）违法排放污染物，受到罚款处罚；

（2）被责令改正，拒不改正的。

在上述两个条件同时满足后，执法机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。细究此处“可以”二字，另一层含义就是满足上述两个条件不必然被处以按日连续处罚，但被处以按日连续处罚则必须同时满足这两个条件。

对于上述两个条件，第（1）项很容易判断，但第（2）项却容易发生争议。到底什么是“拒不改正”，全国人大及其常务委员会对此并无解释。再加上《环境保护法》赋予执法机关可以自由裁量决定适用“按日连续处罚”，故实践中，很容易出现同案不同罚，轻案也被重罚。

二、环保部门实践中如何适用“按日连续处罚”？

环境保护部曾于2015年1月1日出台《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》（“《按日连续处罚办法》”）第十三条对“拒不改正”进一步解释，规定存在以下情形之一的，认定为“拒不改正”：

（1）责令改正违法行为决定书送达后，环境保护主管部门复查发现仍在继续违法排放污染物的；

（2）拒绝、阻扰环境保护主管部门实施复查的。

《按日连续处罚办法》第十三条中认定的“拒不改正”纯粹以结果为导向，不考虑企业的整改行为和成效，只要整改后仍不达标，就被认定为拒不改正。显然，《按日连续处罚办法》第十三条中认定的“拒不改正”属于缩小解释，与《环境保护法》第五十九条规定的“拒不改正”的文意解释存在不小差距。

在具体案件中，若执法部门对企业决定“按日连续处罚”的，都会援引《按日连续处罚办法》第十三条支持其观点，即只要企业整改后的复查结果仍不达标，则会被按日连续处罚，最终造成不论轻微还是严重超标排污，均会被严罚。

三、《按日连续处罚办法》无权解释《环境保护法》中的“按日连续处罚”

根据《立法法》第四十五条规定，法律解释权属于全国人大常务委员会。《按日连续处罚办法》是环境保护部（已更名生态环境部）发布的部门规章。环境保护部作为国务院下属部门，无权对全国人大常务委员会制定的法律《环境保护法》第五十六条中“拒不改正”具体含义进行解释。因此，《按日连续处罚办法》第十三条对“拒不改正”的细化不仅属于错误的缩小解释，而且明显违反《立法法》关于法律解释权的基本原则。

退一步，《行政处罚法》第十二条赋予国务院部、委的解释权仅局限于“在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定”，国务院部、委无权对法律规定中的行政处罚的必备条件进行解释。

四、对于企业积极整改后仍超标排放的，不应统一适用“按日连续处罚”

《环境行政处罚办法》第三条和第六条，和生态环境部在2019年5月21日发布的《关于进一步规范使用行政处罚自由裁量权的指导意见》）（“《指导意见》”），明确规定环境行政处罚应当符合以下基本原则：

（1）合法原则。

（2）合理原则：行政处罚应当符合立法目的，充分考虑执行对象情况、危害后果等相关因素，所采取的措施和手段应当必要、适当。

（3）过罚相当原则：行政处罚应当考虑排污违法行为造成危害、主观过错程度，改正态度和所采取的改正措施及效果。

（4）公开公平公正原则：对事实、性质、情节、后果相同的情况应当给予相同的处理。

（5）类似案件处罚相当：即同类违法行为的情节相同或者相似、社会危害程度相当的，行政处罚种类和幅度应当相当。

根据行政处罚基本原则，对于企业经过积极整改，取得显著效果但仍违规排放的行为，显然不能统一直接适用“按日连续处罚”，否则就是典型的环保执法“一刀切”，与合理、公平公正、罚责相当原则直接相悖。

我同时注意到，全国人大常务委员会制定的所有环保法律，具体包括《大气污染防治法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》和《环境保护法》均规定执法机关“可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”，即法律赋予执法机构自由裁量权，在遵守行政处罚基本原则的情况下，根据案件事实选择适用“按日连续处罚”。

最后，若企业不幸遭遇“按日连续处罚”，建议积极采取法律赋予的权利维护自身合法权益（如申请听证、行政复议或行政诉讼），选聘专业律师与环保执法部门深入交涉，从法律角度有理有据地倾诉和阐明企业的委屈和观点。虽然“民告官”不容易，但值得投入和期待。