“吹哨人”制度——一号响应！｜MHP君悦评论

前 言 

2019年9月12日，国务院发布《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发[2019]18号），以下简称《指导意见》。其中第十六条明确指出：建立“吹哨人”、内部举报人等制度，对举报严重违法违规行为和重大风险隐患的有功人员予以重奖和严格保护。畅通群众监督渠道，整合优化政府投诉举报平台功能，力争做到“一号响应”。

吹哨人（whistleblower）概念起源于英国警察发现罪案线索时吹哨子，以引起同僚及民众的注意。而“吹哨人”制度则起源于美国，因当时美国政府机构不健全，执法经费、资源等方面也存在不足，政府将一些执法事项授权给个人行使，并允许其分享执法收益或者向其提供一定奖励（在当代美国，“吹哨人”提供准确的违法信息并协助执法，其可以分享到10%~30%甚至更高的罚金等执法成果）。之后该制度又被赋予了新的内涵：组织成员对组织内部的欺诈、腐败等违法违规行为或者损害社会公共利益的行为进行揭发。

俗话说隔行如隔山，最易发现问题的通常是业内人士。“吹哨人”很多情况下是内部知情人士，其对所在企业甚至所处行业的违法行为、作案方法比较熟悉，根据其举报，往往能够揭发行业“潜规则”和系统性风险。因此该制度被认为能够“大幅降低政府监管成本，对存在重大问题的企业和组织起到威慑作用”。

传统公众监督与“吹哨人”制度的区别

在我国，政府也鼓励知情公民举报、检举违法犯罪行为（即传统公众监督），且有些情况下也会给予其一定奖励。但这两种制度并不等同，主要区别如下：

从制度属性上看，传统公众监督是鼓励社会公众与违法犯罪作斗争，即“让违法犯罪分子陷入人民战争的汪洋大海”，是政府走“群众路线”的一种体现。而“吹哨人”制度是为深刻转变政府职能，深化简政放权、放管结合、优化服务改革而建立的，是一种“放权于民”，政府与民众合作执法、共享执法权的制度化执法方式。

从监督主体上看，传统公众监督是由社会公众发起的外部监督。而“吹哨人”制度，正如前言所述，是一种内部举报人制度，即引导企业内部知情人士提供违法线索，从企业内部打击违法行为。

从监督对象上看，传统公众监督是一种广泛监督，主要针对的是较为明显、发现难度较低的违法犯罪行为。而“吹哨人”制度是一种隐秘监督，主要针对的是具有行业“潜规则”性质的违法行为和系统性风险，且易造成损害人民群众生命健康和社会公共利益的严重后果，因此该制度被广泛应用于食品安全、金融证券、腐败治理等执法领域。

从监管效果上看，两种制度虽都延伸了执法人员的“手”和“眼”，但前者更多是在“量”的层面提高执法效能，而后者同时解决了信息不对称和政府监管力度不足的问题，往往能够在“质”的层面提高监管作用。

我国对建立“吹哨人”制度的探索

国际社会上，美国、英国、日本等国家均已建立“吹哨人”制度。在我国，《指导意见》出台前，对建立该制度也已有探索，比如：

1、2014年证监会出台《证券期货违法违规行为举报工作暂行规定》，对举报受理、举报答复、举报信息的保密与管理以及举报奖励作出详细规定，以加大对证券期货违法违规行为的打击力度。

2、2015年修改的《中华人民共和国食品安全法》，第115条规定：对查证属实的举报，给予举报人奖励。有关部门应当对举报人的信息予以保密，保护举报人的合法权益。举报人举报所在企业的，该企业不得以解除、变更劳动合同或者其他方式对举报人进行打击报复。基于前述法律规定，为加大食品安全监管力度，调动社会公众举报食品安全违法线索的积极性，全国多个地方也制订并实施食品安全举报奖励办法等有关规定，比如上海的《上海市食品安全举报奖励办法》、深圳的《深圳市食品安全举报奖励办法》等。

“吹哨人”制度的困境与建议

综观国内外经验，有吸引力的奖励和严格的举报人保护是“吹哨人”制度成功的重要因素。但“吹哨人”制度是舶来品，我们在推崇该制度有利于扩大公众参与、弥补监管缺口、提升监管的针对性和实效性的同时，也须正视在我国落实该制度仍然存在诸多体制机制和文化层面的障碍。作为潜在举报人的员工，对所在企业负有一定的忠实义务，受传统文化影响，社会公众认为举报行为是“小人行径”，为人所不齿，实际生活中，举报人被歧视、甚至被打击、报复的情况屡见不鲜，且前述员工也要养家糊口，其举报后可能难以继续在该企业谋生，甚至难以在整个行业立足，因此缺乏上述两个重要因素，“吹哨人”举步维艰，但另一方面，“过犹不及”，需提防该制度被滥用，恶意举报横行，反而增加政府监管成本。因此，我国“吹哨人”制度的建立和执行，需要多方位考量：

首先意识层面，必须加大该制度宣传力度，该制度是员工对企业的忠诚义务和公民对社会公共利益的关照义务，个人私德与社会公德之间利益权衡和价值选择的结果，从而引导形成正确的舆论导向。

其次立法层面，基于《指导意见》，就该制度需要进一步统一思想、加强指导，梳理包括政府、内部举报人、被举报对象等多个主体之间的法律关系，并细化有关规定（包括但不限于“吹哨人”行为的界定、举报处理、举报奖励、举报保护、滥用该制度的法律责任）。

再次执行层面，为协调政府监管和企业自治，发挥企业内部治理和合规体系的积极作用，可在完善企业内部举报及奖励制度的前提下推行企业内部举报受理先行，即将企业内部受理举报作为“吹哨”（向政府监管部门举报）的前置条件，在事态紧急、或企业怠于受理或有理由相信企业内部受理不可信时，才能“吹哨”。

最后，正如有人提出的，可先行在一些与公共利益密切相关，行业专业性强，行业行为较为封闭，执法司法成本高的行业开展试点，逐步积累经验，完善配套制度。