城市更新观察：你关注的征收补偿｜MHP君悦评论

城市更新与旧改征收

对城市居民而言，旧区改造或征收的描述可能更通俗易懂。但现在提的“城市更新”，并不是可以与旧城改造或征收划等号。

无论是动迁的提法，或是征收的用词，在印象中可能基本与“大拆大建”、“拆除重建”紧密关联，但现阶段或即将开展的城市更新，可能是从“拆改留”到“留改拆”的逐步转变。

作为居民，面对即将的变动，在征收与城市更新的方式中，若你能选择，你会选择哪种方式？基于个人或家庭的收益而言，可能会乐意选择征收。

但作为城市的治理和深化发展，城市更新的方式有着其必要性和客观性。

一、立法层面的变更

之前，上海已具有关于更新的相关制度，如《上海市城市更新实施办法》、《上海市城市更新规划土地实施细则》、《关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见》等，但基本属于规范性文件。

而2021年9月1日实施的《上海市城市更新条例》，则是制度层面的升级。

但请注意，与《上海市城市更新条件》几乎同步出台的，2021年8月30日，住房和城乡建设部发布的关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知（建科〔2021〕63号）。

在建科〔2021〕63号中，原则上城市更新单元（片区）或项目内拆除建筑面积不应大于现状总建筑面积的20%。原则上城市更新单元（片区）或项目内拆建比不应大于2。

结合上述的两个数字比例，可以微微察觉到城市更新与征收的区别与联系。

二、城市更新与旧改征收等关系

2021年8月1日发布的，上海市闵行区人民政府房屋征收决定（闵府〔2021〕114号），因公共利益需要，根据《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》规定……其房屋征收的目的：

因闵行区淡水河四期（银都路-六磊塘）河道整治工程建设，涉及国有土地上非居住房屋征收补偿，为了维护公共利益，保障被征收人的合法权益，现根据国家和本市有关法律、法规、政策规定，结合梅陇镇的实际情况，制定本方案。

在房屋征收的启动机制中，基于公共利益的维护的“4+1+X”情形，前4项的情形性质相对明确，第（五）项情形具有城市特色，与现阶段的“城市更新”具有某种范围交叉。

第八条（确需征收房屋的情形）

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由区（县）人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照国家和本市有关城乡规划规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

就城市更新条例而言，目前对城市更新与征收尚未进行明确区分。征收方面无论是立法层面及实务操作，均已建立了相对明确的体系。

从《国有土地上房屋征收与补偿条例》到《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》，以及产权归集中物权的法律关系处理，从物权法到民法典已有相对清晰的界定方式。

故更新条例中，第63条，对城市更新活动中的“旧区改造、旧住房更新” 、“城中村”改造等的处理，有一个参照性规定条款。

参考陆国飞律师在《上海城市更新条例立法解读》讲座中所展现的一个图表结构，稍作调整，相对直观表明三者的关系。

也即是，更新条例中，相对而言，系大城市更新的概念，包括旧区改造，但旧区改造的更新，核心方式仍是征收，不过，征收在与城市更新中的交叉范围中，并又不仅限于旧区改造。

另外，城市更新是针对建成区开发，其与新城区开发比起来，尤其需要处理好原物业权利人的在先权利，以及土地增值利益的分享处理。可能需要进一步理清关系，便于“新城开发”、“旧区改造”、“城市更新”的析明与处理。

三、管理机制上观察

虽然说，涉旧区改造等更新活动可能仍适用征收相关规定，但需要注意，城市更新条例后，需要关注城市更新管理体系，如议事协调机制及实施路径。

与深圳城市更新存有不同，上海城市更新中，基本不存在市场主体主动发起申报更新项目的路径。具体可以看一看如下的机制路径：

譬如设立在市住建委的上海市城市更新和旧区改造领导小组，以及城市更新工作小组和旧区改造工作小组，对应在市规资局、市住建委等。

管理机制方面，深度参与的部门有四个：（1）住房和城乡建设管理委员会；（2）规划和自然资源局；（3）经济和信息化委员会；（4）商务委员会。

其中，市住建委主要负责推进旧区改造、旧住房更新、“城中村”改造、建设管理等，市规资局推进产业、商业商办、市政基础设施和公共服务设施、规划和土地管理等，市经信委指导重点产业发展区域，市商务委指导重点商业商办设施。

条例将城市更新分为区域更新和零星更新项目，更创设了“更新统筹主体”这一概念，见第19条，但具体指代是？目前尚未明确。

各区政府（含管委会）的城市更新推进主体地位，尤其需要注意，其具有区域更新方案的认定权。

在市规划资源局编制城市更新指引，各区政府（确定更新区域）编制城市更新行动计划，更新统筹主体编制区域更新方案，物业权利人编制（零星）项目更新方案。

四、产权归集路径上观察

产权归集是重点，法律人观察的角度基本上是围绕法律关系而展开。

城市更新条例第31、32条可知，在产权归集上主要是：涉公共利益的更新改造，房屋征收的办法；不涉及公共利益（另如拆除重建、成套改造），协议置换方式，注意95%生效比例要求【不同于征收】。

相对而言，征收以公共利益为前提，具有强制行政力；而城市更新条例中的拆除重建、成套改造的情形，重在改建回搬等，偏重协商。尤其是在第二种情形下，那么剩余不足5%的情形如何处理？

• 个别征收方式
  

是否可以借鉴类深圳更新的做法，即个别征收的方式？但受限于立法权等相关问题，并不能成为参考适用。

但若没有个别征收的特别处理，是否在私房问题上处理更为复杂与困难？毕竟公房领域中，产权人与承租人是分离的，在产权人已同意，但承租人不同意的情形下，不同于私房中产权人的不同意，故参考适用公房可能存在难度。

• 民事诉讼
  

是否就可以从民事诉讼考虑？

如民法典第278条第五项，四分之三比例的决定情形。但该情形中的“改建、重建”是否应解读为是对共有部分事宜处理时的决策方法，而非是对专有部分等？未能在该框架内解决本争议问题。

民法典第二百七十八条　下列事项由业主共同决定：

（一）…；（五）使用建筑物及其附属设施的维修资金；（六）筹集建筑物及其附属设施的维修资金；（七）改建、重建建筑物及其附属设施；（八）改变共有部分的用途或者利用共有部分从事经营活动；（九）…。

业主共同决定事项，应当由专有部分面积占比三分之二以上的业主且人数占比三分之二以上的业主参与表决。

决定前款第六项至第八项规定的事项，应当经参与表决专有部分面积四分之三以上的业主且参与表决人数四分之三以上的业主同意。

决定前款其他事项，应当经参与表决专有部分面积过半数的业主且参与表决人数过半数的业主同意。

• 最终模式
  

最终采用了“调解+决定+强制执行”的方式

第三十二条    ….

公房承租人拒不配合拆除重建、成套改造的，公房产权单位可以向区人民政府申请调解；调解不成的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依法作出决定。公房承租人对决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在决定规定的期限内又不配合的，由作出决定的区人民政府依法申请人民法院强制执行。

第一款、第二款规定的拆除重建、成套改造项目中涉及私有房屋的，更新协议、调整协议的签约及相关工作要求按照前款规定执行。