浅析集体土地相关问题（二）——集体土地的收回｜mhp君悦评论

前文链接：浅析集体土地相关问题（一）——集体土地的流转

我国集体土地采取“三权分置”的体系，该体系下，集体土地的所有权人为集体经济组织，但实践中的上附建筑物所有权人或实际使用人往往并非同一人。集体土地回收制度亦与该体系相适应，所有权人与房屋所有人不一致的问题在土地收回时格外明显并有可能出现一定的争议，现结合集体土地性质，就集体土地可能存在的土地回收情况作简要的分析阐述：

一、集体土地被依法征收或收储

集体土地只有在符合法定条件时才会被征收和收储，根据《中华人民共和国土地管理法》、《土地储备项目预算管理办法（试行）》，县级以上人民政府及有关部门负责土地的征收和收储。据此，集体土地的征收和收储是一个由政府作出的确定性的行政行为，有一定的政府信用背书，在此基础上产生的争议相对较少，故仅就法定情形做简单介绍。

1、集体土地被依法征收

根据《中华人民共和国土地管理法》，为了以下六类公共利益的需要，集体土地可以被依法征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

2、集体土地被依法收储

根据《上海市土地储备办法》，拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地可被依法收回。

二、集体土地被依法收回

1、土地使用权人与房屋所有权人不一致的相关问题

（1）土地使用权人与房屋所有权人不一致时，集体土地能否被收回

目前并无明确的法条规定土地使用权人与房屋所有权人不一致时，集体土地能否被收回，但就理论上而言：在“三权分置”的体系下，当集体土地收回的情形出现时，集体经济组织作为土地所有人，显然可以出于维护自身利益，通过法定程序，将其名下的土地收回集体。

（2）集体土地收回主体

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设、不按照批准的用途使用土地、因撤销、迁移等原因而停止使用土地的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权。

第八十二条规定，擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

根据上述法律规定，收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是人民政府。

对此，相关案例【（2018）最高法行申7565号】中亦有所明确：收回集体土地使用权的主体是农村集体经济组织，而不是县级人民政府。原批准用地的县级人民政府只是通过批准收回的方式对相关收回行为行使监督权，防止村集体经济组织违法收回集体土地使用权侵害集体成员的合法权益。

（3）集体土地收回情形

为乡（镇）村公共设施和公益事业建设

不按照批准的用途使用土地

根据《土地管理法》，结合自然资源部做出的《集体土地使用权改变用途如何处理》的问答：批准用途为工业用地的集体土地，土地使用者在其上建造住宅楼并对外出售，该行为属于擅自改变土地用途，可以依法收回其土地使用权。同时没收违法所得，并处罚款。对情节严重的，可依据刑法第二百二十八条规定：“以牟利为目的，违反土地管理法规，非法转让、倒卖土地使用权，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处非法转让、倒卖土地使用权价额百分之五以上百分之二十以下罚金”。

另，最高人民法院在其发布的耕地保护典型行政案例之七【(2019)苏0682行审190号】中指出：当事人虽然提交了土地租用合同，以证明其用地系从他人处有偿租用而来，但结合土地管理法及农村土地承包法的规定可见，违法用地行为侵害的是国家土地利用的分类和规划制度，认定行为人是否存在违法用地行为，不以行为人使用的土地是否系有偿流转为判断标准，而是看使用土地有无办理批准手续、有无改变土地的农业用途等。当事人占用集体土地建造厂房，虽享有涉案土地的土地承包经营权，但其所占用的土地为耕地及耕地以外的其他农用地，土地承包经营权人应按照土地的用途依法、依规使用土地，而不得擅自改变该处土地的农业用途。

鉴于此，土地用途的改变是指土地获批使用时的用途与现在实际使用的用途不一致，而非实际使用人的改变。故若集体土地上附建筑物所有权人有意将该建筑物对外出租，则需谨慎审核该处土地获批使用时的用途，若与现在实际使用的用途不一致，需经《土地管理法》规定的集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报请有关部门。

在明确约定了集体土地使用人和用途的情况下，改变这一约定

目前，法律条文中未就这一现象作出明确规定，关于集体土地的具体使用人、使用用途等约定仰赖于双方签订的合同，根据《民法典》，在明确约定了合同履行要求的情况下，履行合同义务不符合约定的，应当承担违约责任。有类似案例【(2014)穗中法民五终字第3199号】显示，集体土地使用人未按约定条款履行合同，集体土地所有权人有权要求解除合同、追究违约责任，并基于此，收回该集体土地。

因撤销、迁移等原因而停止使用土地

通过查询专业解读及相关案例不难得出：该条重点在于“停止使用土地”。

此种情形下因公司撤销、注销，土地已经闲置或荒芜，为了使土地资源能加以合理利用，该闲置、荒芜土地应被收回以重新安排使用。对此，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四十三条作出了明确规定，对集体土地建设用地中闲置的部分不予确认使用权。同时，有案例显示，公司被吊销营业执照后进行清算，此时公司不再实际从事生产经营，土地亦已停止使用荒废多年，于是集体土地被依法收回。

此外，若该集体土地涉及宅基地，则是指因户口迁移导致集体经济组织成员身份丧失，此时该土地可以被依法收回。对应当被收回的闲置、荒芜土地的认定，亦可以参考《确定土地所有权和使用权的若干规定》，是指空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用且已经确定使用权的宅基地。相关案例【（2022）湘11民终1901号】指出，因国家至今尚未出台集体土地闲置处置办法的规定，农村中的宅基地、园地、房屋倒塌后两年未建房的土地一直的习惯是由原业主管业或由其后代继承，未按法律规定收归集体。而《闲置土地处置办法》中规定的闲置土地类型，仅针对国有建设用地。

故，实践中若该处土地上附房屋所有权人几经变更、业已灭失或已不复存在，使得土地长期处于无人使用的闲置、荒芜状态，则有较大可能被依法收回。但若存在实际使用人，即使登记的产权人已注销灭失、不复存在或即使单位迁移但土地仍被实际利用，该处土地也不应被收回。

2、能否补偿及补偿对象

收回集体土地必须出于特定需要。根据《土地管理法》，此类特定需要可以分为两种，一种是使用人违规或者弃用土地，在此情况下集体经济组织出于管理需要进行回收，不需要提供任何的补偿。另一种则是土地仍在使用人合规的开发、利用过程中，但基于集体经济组织的公共利益需要予以收回，在此情况下，需要给予相应的补偿。

《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》规定，在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。鉴于此，对于集体土地上的房屋只存在拆迁问题及参照补偿问题。

结合《土地管理法》、《上海市征收集体土地房屋补偿规定》、《中华人民共和国土地管理法实施条例（2014）》等规定：集体土地被收回后，实际使用人应及时予以腾退，补偿款项应当发放给土地使用权人和房屋所有权人。土地补偿费归农村集体经济组织所有，地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。若集体土地上附建筑物的所有权人后续就该处建筑物存在对外出租行为，则承租人作为土地的实际使用人是安置对象。需要安置的人员由农村集体经济组织安置的，安置补助费支付给农村集体经济组织，由农村集体经济组织管理和使用;由其他单位安置的，安置补助费支付给安置单位;不需要统一安置的，安置补助费发放给被安置人员个人或者征得被安置人员同意后用于支付被安置人员的保险费用。市、县和乡(镇)人民政府应当加强对安置补助费使用情况的监督。

下附相关法条

附件一：相关法条

*《中华人民共和国土地管理法（2019修正）》

45：为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：

（一）军事和外交需要用地的；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；

（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；

（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；

（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。

前款规定的建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划；第（四）项、第（五）项规定的建设活动，还应当纳入国民经济和社会发展年度计划；第（五）项规定的成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。

66：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。

82：擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

*《上海市土地储备办法》

6：下列土地应当纳入土地储备范围：

（一）滩涂围垦成陆并经验收合格的土地；

（二）拟转为经营性建设用地的原国有农用地；

（三）拟调整为经营性建设用地的原划拨国有土地；

（四）拟依法征收后实行出让的原农村集体所有土地；

（五）土地管理部门依法收回的闲置国有土地；

（六）市政府为实施城市规划需要储备的其他国有土地。

*《上海市征收集体土地房屋补偿规定》

9：征收土地预公告后，区征地事务机构应当会同镇（乡）人民政府或者街道办事处以及镇（乡）规划资源所、村（居）民委员会对拟征地范围内宅基地及房屋的权属、面积、房屋用途等情况进行调查。房屋面积调查包括房屋现状调查以及对宅基地使用权证、房地产权证、不动产权证或者建房批准文件记载内容的核实。

拟征地范围内的宅基地使用权人、房屋所有人在征收土地预公告后10个工作日内，凭宅基地使用权证、房地产权证、不动产权证、建房批准文件或者其他相关证明文件，对调查结果进行确认。宅基地使用权人或者房屋所有人拒绝确认的，应当记录在册。

调查结果应当在拟征地范围内公示。公示内容包括，宅基地使用权证、房地产权证、不动产权证或者建房批准文件记载的权属、面积、房屋用途等情况以及房屋现状建筑面积。

对公示结果有异议的，区征地事务机构应当进行核实。经核实后有变化的，应当及时公布。

10：征地房屋补偿费用包括用于货币补偿的资金和用于产权调换的房屋。用于货币补偿的资金应当在征地房屋补偿方案公告前保证足额到位、专款专用。用于产权调换的房屋在交付时应当符合国家质量安全标准和本市住宅交付使用许可要求，并做到产权清晰、无权利负担；用于产权调换的房屋为期房的，临时过渡期自协议约定的搬迁之日起一般不超过三年。

征地房屋补偿费用，应当纳入征地费用范围。

12：区人民政府根据法律、法规规定和听证会等情况，确定征地房屋补偿方案后，区征地事务机构应当与用地单位签订附生效条件的征地房屋补偿费用支付协议，与宅基地使用权人或者房屋所有人签订附生效条件的征地房屋补偿协议。征收集体土地申请经依法批准并公告后，相关补偿协议生效。

20：对非居住房屋实行货币补偿。

农村集体经济组织以土地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同举办企业的非居住房屋，以及通过集体经营性建设用地入市取得土地使用权的非居住房屋，其货币补偿金额计算公式为：房屋建安重置价+相应的土地使用权取得费用。

房屋建安重置价、相应的土地使用权取得费用，由区征地事务机构委托估价机构评估。

相应的土地使用权取得费用，是指在征地房屋补偿方案公告之日取得相同性质、相同数量、相同地段等级土地使用权所应支付的费用。一般按照征收该地块集体土地的现行标准评估，包括耕地占用税、耕地开垦费、土地补偿费、青苗补偿费和安置补助费等。评估时，可参照同区域工业园区内相同数量的土地使用权取得费用作相应的系数调整。

补偿本条第二款中的非居住房屋时，权利人应当出示依法取得土地使用权的证明材料。

21：对于经批准用于生产经营的非居住房屋，还应当补偿下列费用：

（一）设备搬迁和安装费用；

（二）无法恢复使用的设备按照重置价结合成新结算的费用；

（三）停产停业损失补偿。

非居住房屋的停产停业损失补偿标准，由各区人民政府根据区域实际情况制定并公布。房屋所有人认为其停产停业损失超过区人民政府制定的标准的，应当提供实施房屋补偿前三年的经营状况、停产停业期限以及其他实际损失等相关证明材料。区征地事务机构应当委托估价机构对停产停业损失进行评估，并按照评估结果予以补偿。

*《确定土地所有权和使用权的若干规定》

43：乡（镇）村办企业事业单位和个人依法使用农民集体土地进行非农业建设的，可依法确定使用者集体土地建设用地使用权。对多占少用、占而不用的，其闲置部分不予确定使用权，并退还农民集体，另行安排使用。

52：空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。已经确定使用权的，由集体报经县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

*《闲置土地处置办法》

2：国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

*《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》

二、推动完善政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益

……在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行。

*《土地储备项目预算管理办法（试行）》

2：本办法所称土地储备是指县级（含）以上自然资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。